嚴控風險底線 央行統一大資管監管
2017年11月20日

            11月17日,央行網站發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見(征求意見稿)》(以下簡稱《指導意見》)。擬規范金融機構資管業務,統一同類資管產品監管標準,有效防控金融風險,更好地服務實體經濟。       

            近年來,我國金融機構資管業務快速發展,規模不斷攀升,在滿足居民財富管理需求、優化社會融資結構、支持實體經濟融資需求等方面發揮了積極作用。但由于同類資管業務的監管規則和標準不一致,也存在部分業務發展不規范、監管套利、產品多層嵌套、剛性兌付、規避金融監管和宏觀調控等問題。       

            此次《指導意見》擬統一包括銀行、信托、證券、基金、期貨、保險等金融機構在內的資管業務。資管產品包括銀行非保本理財產品,資金信托計劃,證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司和保險資管機構發行的資管產品等。依據金融監督管理部門頒布規則開展的資產證券化業務不適用本意見。       

            《指導意見》遵循以下基本原則:一是堅持嚴控風險的底線思維,防止金融風險跨行業、跨市場、跨區域傳遞。二是堅持服務實體經濟的根本目標,既充分發揮資管業務的投融資功能,又嚴格規范引導,避免資金脫實向虛。三是堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監管相結合、機構監管與功能監管相結合的監管理念,實現對各類機構開展資管業務的全面、統一覆蓋。采取有效監管措施,加強金融消費者保護。四是堅持有的放矢的問題導向,針對資管業務的重點問題統一標準規制,對金融創新堅持趨利避害、一分為二,留出發展空間。五是堅持積極穩妥審慎推進,防范風險與有序規范相結合,充分考慮市場承受能力,合理設置過渡期,加強市場溝通,有效引導市場預期。       

              《指導意見》共29條,涉及剛性兌付、杠桿比例、嵌套和通道等諸多業內關注問題。       

            一是確立資管產品的分類標準。資管產品根據募集方式不同分為公募產品和私募產品兩大類,根據投資性質不同分為固定收益類產品、權益類產品、商品及金融衍生品類產品、混合類產品四大類,分別適用不同的投資范圍、杠桿約束、信息披露等監管要求,強化“合適的產品賣給合適的投資者”理念。       

            二是降低影子銀行風險。引導資管業務回歸本源,資管產品投資非標準化債權類資產應當遵守金融監督管理部門有關限額管理、風險準備金要求、流動性管理等監管標準,避免淪為變相的信貸業務。       

            三是減少流動性風險。金融機構應加強流動性管理,遵循單獨管理、單獨建賬、單獨核算的管理要求,加強資管產品和投資資產的期限匹配。       

            四是打破剛性兌付。資管業務是“受人之托、代人理財”的金融服務,金融機構開展資管業務時不得承諾保本保收益,金融管理部門對剛性兌付行為采取相應的處罰措施。       

            五是控制資管產品的杠桿水平。結合當前的行業監管標準,從負債和分級兩方面統一資管產品的杠桿要求,投資風險越高,杠桿要求越嚴。對公募和私募產品的負債比例(總資產/凈資產)作出不同規定,明確可以分級的產品類型,分別統一分級比例(優先級份額/劣后級份額)。       

            六是抑制多層嵌套和通道業務。金融監督管理部門對各類金融機構開展資管業務公平準入,金融機構切實履行主動管理職責,不得為其他金融機構的資管產品提供規避投資范圍、杠桿約束等監管要求的通道服務。       

            七是切實加強監管協調。強化資管業務的宏觀審慎管理,對同類資管產品按照統一的標準實施功能監管,加強對金融機構的行為監管,建立覆蓋全部資管產品的綜合統計制度。       

            八是合理設置過渡期。充分考慮存量資管業務的存續期、市場規模,同時兼顧增量資管業務的合理發行設置過渡期,實施“新老劃斷”,不搞“一刀切”,過渡期自《指導意見》發布實施后至2019年6月30日。       

            據悉,公開征求意見結束后,中國人民銀行將會同有關部門根據各界反饋意見進一步修改完善《指導意見》。       

            附:央行有關部門負責人答記者問全文:       

            一、為什么要制定《指導意見》?       

            近年來,我國金融機構資產管理業務(以下簡稱“資管業務”)快速發展,規模不斷攀升,截至2016年末,銀行表內、表外理財產品資金余額分別為5.9萬億元、23.1萬億元;信托公司受托管理的資金信托余額為17.5萬億元;公募基金、私募基金、證券公司資管計劃、基金及其子公司資管計劃的規模分別為9.2萬億元、10.2萬億元、17.6萬億元、16.9萬億元;保險資管計劃余額為1.7萬億元。       

            資管業務在滿足居民財富管理需求、優化社會融資結構、支持實體經濟等方面發揮了積極作用。但由于同類資管業務的監管規則和標準不一致,也存在部分業務發展不規范、監管套利、產品多層嵌套、剛性兌付、規避金融監管和宏觀調控等問題。在黨中央、國務院的領導下,中國人民銀行會同銀監會、證監會、保監會、外匯局等部門,堅持問題導向,從彌補監管短板、提高監管有效性入手,在充分立足各行業金融機構資管業務開展情況和監管實踐的基礎上,制定《指導意見》,通過統一同類資管產品的監管標準,促進資管業務健康發展,有效防控金融風險,更好地服務實體經濟。       

            二、《指導意見》的總體思路和原則是什么?       

            《指導意見》的總體思路是:按照資管產品的類型制定統一的監管標準,對同類資管業務做出一致性規定,實行公平的市場準入和監管,最大程度地消除監管套利空間,為資管業務健康發展創造良好的制度環境。       

            《指導意見》遵循以下基本原則:一是堅持嚴控風險的底線思維,減少存量風險,嚴防增量風險。二是堅持服務實體經濟的根本目標,既充分發揮資管業務的功能,切實服務實體經濟的投融資需求,又嚴格規范引導,避免資金脫實向虛,防止產品過于復雜,加劇風險的跨行業、跨市場、跨區域傳遞。三是堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監管相結合、機構監管與功能監管相結合的監管理念,實現對各類金融機構開展資管業務的全面、統一覆蓋,采取有效監管措施,加強金融消費者保護。四是堅持有的放矢的問題導向,重點針對資管業務的多層嵌套、杠桿不清、監管套利、剛性兌付等問題,設定統一的標準規制。同時,對金融創新堅持趨利避害、一分為二,留出發展空間。五是堅持積極穩妥審慎推進,防范風險與有序規范相結合,充分考慮市場承受能力,合理設置過渡期,加強市場溝通,有效引導市場預期。       

            三、《指導意見》的適用范圍是什么?包括哪些機構的哪些產品?       

            《指導意見》主要適用于金融機構的資管業務,即銀行、信托、證券、基金、期貨、保險資管機構等接受投資者委托,對受托的投資者財產進行投資和管理的金融服務,金融機構為委托人利益履行勤勉盡責義務并收取相應的管理費用,委托人自擔投資風險并獲得收益。資管產品包括銀行非保本理財產品,資金信托計劃,證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司和保險資管機構發行的資管產品等。依據金融監督管理部門頒布規則開展的資產證券化業務不適用本意見。       

            針對非金融機構違法違規開展資管業務的亂象,《指導意見》也按照“未經批準不得從事金融業務,金融業務必須接受金融監管”的理念,明確提出除國家另有規定外,非金融機構不得發行、銷售資管產品。       

            四、《指導意見》對資管產品分類的依據和目的是什么?對不同類型產品監管的主要區別是什么?       

            對資管業務進行分類,明確何為同類業務,是統一監管標準規制的基礎?!吨笇б庖姟窂膬蓚€維度對資管產品進行分類。一是從資金募集方式劃分,分為公募產品和私募產品兩大類。公募產品面向不特定的社會公眾,風險外溢性強,在投資范圍、杠桿約束、信息披露等方面監管要求較私募嚴格,主要投資風險低、流動性強的債權類資產以及上市交易的股票,除法律法規另有規定外,不得投資未上市股權。其中,現階段銀行的公募產品以固定收益類產品為主,如發行權益類產品和其他產品,須經銀行業監管部門批準。私募產品面向擁有一定規模金融資產、風險識別和承受能力較強的合格投資者,對其的監管要求松于公募產品,更加尊重市場主體的意思自治,可以投資債權類資產、上市交易(掛牌)的股票、未上市企業股權和受(收)益權。二是從資金投向劃分,根據投資資產的不同分為固定收益類產品、權益類產品、商品及金融衍生品類產品、混合類產品四大類。固定收益類、混合類、權益類產品的投資風險依次遞增,分級杠桿要求依次趨嚴,根據所投資資產的不同,各類產品的信息披露重點也有所不同。       

            對產品依據以上兩個維度進行分類的目的在于:一是按照“實質重于形式”原則強化功能監管。實踐中,不同行業金融機構開展資管業務,按照機構類型適用不同的監管規則和標準,導致監管套利等問題,因此,需要按照業務功能對資管產品進行分類,對同類產品適用統一的監管標準。二是貫徹“合適的產品賣給合適的投資者”理念:一方面公募產品和私募產品,分別對應社會公眾和合格投資者兩類不同的投資群體,體現不同的投資者適當性管理要求;另一方面,根據資金投向將資管產品分為不同類型,以此區分產品風險等級,并要求資管產品發行時明示產品類型,避免“掛羊頭賣狗肉”、損害金融消費者權益。

            五、《指導意見》在哪些方面強化了金融機構開展資管業務的資質要求和管理職責?       

            資管業務是“受人之托、代人理財”的金融服務,為保障委托人的合法權益,《指導意見》要求金融機構須符合一定的資質要求,并切實履行管理職責。一是規定金融機構開展資管業務,應當具備與資管業務發展相適應的管理體系和管理制度,公司治理良好,風險管理、內部控制和問責機制健全。二是要求金融機構建立健全資管業務人員的資格認定、培訓、考核評價和問責制度,確保從事資管業務的人員具備必要的專業知識、行業經驗和管理能力,遵守行為準則和職業道德。三是規定對于違反相關法律法規以及本意見規定的金融機構資管業務從業人員,依法采取處罰措施直至取消從業資格。       

            六、《指導意見》對資管產品投資非標準化債權類資產的限制和要求有哪些?目的是什么?是否會影響實體經濟融資?       

            部分金融機構發行的資管產品主要投資于非標準化債權類資產,具有期限、流動性和信用轉換功能,形成影子銀行特征。這類產品透明度較低、流動性較弱,規避了資本約束等監管要求,部分投向限制性領域,大多未納入社會融資規模統計。為此,《指導意見》規定,資管產品投資非標準化債權類資產,應當遵守金融監督管理部門有關限額管理、風險準備金要求、流動性管理等監管標準。作出上述規范的目的是,避免資管業務淪為變相的信貸業務,減少影子銀行風險,縮短實體經濟融資鏈條,降低實體經濟融資成本,提高金融服務的效率和水平。與此同時,增強服務實體經濟能力,需要深化金融體制改革,提高直接融資比重,促進多層次資本市場健康發展,健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。    

            七、《指導意見》如何防范資管產品的流動性風險?如何規范金融機構的資金池運作?       

            部分金融機構在開展資管業務過程中,通過滾動發行、集合運作、分離定價的方式,對募集資金進行資金池運作。在這種運作模式下,多只資管產品對應多項資產,每只產品的預期收益來自哪些資產無法辨識,風險也難以衡量。同時,將募集的低價、短期資金投放到長期的債權或者股權項目,加大了資管產品的流動性風險,一旦難以募集到后續資金,容易發生流動性緊張。       

            《指導意見》在明確禁止資金池業務、提出“三單”(單獨管理、單獨建賬、單獨核算)管理要求的基礎上,要求金融機構加強產品久期管理,規定封閉式資管產品最短期限不得低于90天,根據產品期限設定管理費率,產品期限越長,年化管理費率越低,以此糾正資管產品過于短期化傾向,切實減少和消除資金來源端和資產端的期限錯配和流動性風險。    

            此外,對于部分機構通過為單一項目融資設立多只資管產品的方式,變相突破投資人數限制或者其他監管要求的行為,《指導意見》明確予以禁止。同時,為防止同一資產發生風險波及多只資管產品,規定同一金融機構發行多只資管產品投資同一資產的,多只資管產品投資該資產的資金總規模合計不得超過300億元??紤]到實體經濟的融資需求,如超出上述規模,允許經金融監督管理部門批準后實施。       

            八、《指導意見》關于資管產品的資本和風險準備金計提要求與現有各類機構的計提標準是何種關系?二者如何銜接?       

            資管產品屬于金融機構的表外業務,投資風險應當由投資者自擔,但為了應對操作風險或者其他非預期風險,仍需建立一定的風險補償機制,計提相應的風險準備金。目前,各行業資管產品資本和風險準備金要求不同,銀行實行資本監管,按照理財業務收入計提一定比例的操作風險資本,證券公司資管計劃、公募基金、基金子公司特定客戶資管計劃、部分保險資管計劃按照管理費收入計提風險準備金,但比例不一,信托公司則按照稅后利潤的5%計提信托賠償準備金。綜合現有各行業的風險準備金計提要求,《指導意見》規定,金融機構應當按照資管產品管理費收入的10%計提風險準備金,或者按照規定計提操作風險資本或相應風險資本準備。風險準備金余額達到產品余額的1%時可以不再提取。風險準備金主要用于彌補因金融機構違法違規、違反資管產品協議、操作錯誤或者技術故障等給資管產品財產或者投資者造成的損失,計提方式按照財政部相關規定執行。需要明確的是,對于目前不適用風險準備金或者操作風險資本的金融機構,如信托公司,《指導意見》并非要求在現有監管標準外進行雙重計提,而是由金融監督管理部門按《指導意見》的標準,制定具體細則進行規范。       

            九、如何打破資管產品的剛性兌付?為什么要實行凈值化管理?       

            剛性兌付嚴重扭曲資管產品“受人之托、代人理財”的本質,擾亂市場紀律,加劇道德風險,打破剛性兌付是金融業的普遍共識。為此,《指導意見》要求,金融機構對資管產品實行凈值化管理,凈值生成應當符合公允價值原則,及時反映基礎資產的收益和風險,讓投資者明晰風險,同時改變投資收益超額留存的做法,管理費之外的投資收益應全部給予投資者,讓投資者盡享收益。作出這一規定的原因在于,從根本上打破剛性兌付,需要讓投資者在明晰風險、盡享收益的基礎上自擔風險,而明晰風險的一個重要基礎就是產品的凈值化管理。實踐中,部分資管產品采取預期收益率模式,基礎資產的風險不能及時反映到產品的價值變化中,投資者不清楚自身承擔的風險大??;而金融機構將投資收益超過預期收益率的部分轉化為管理費或者直接納入中間業務收入,而非給予投資者,自然也難以要求投資者自擔風險。為此,要推動預期收益型產品向凈值型產品轉型,真正實現“賣者盡責、買者自負”,回歸資管業務的本源。       

            《指導意見》還規定,根據行為過程和最終結果對剛性兌付進行認定,包括違反公允價值確定凈值原則對產品進行保本保收益、采取滾動發行等方式使產品本金、收益在不同投資者之間發生轉移、自行籌集資金償付或者委托其他金融機構代為償付等。對剛性兌付的機構分別提出懲戒措施:存款類持牌金融機構足額補繳存款準備金和存款保險基金,對非存款類持牌金融機構實施罰款等行政處罰。       

            十、如何管理資管產品的杠桿水平?       

            為維護債券、股票等金融市場平穩運行,抑制資產價格泡沫,應當控制資管產品的杠桿水平。資管產品的杠桿分為兩類,一類是負債杠桿,即產品募集后,通過拆借、質押回購等負債行為,增加投資杠桿;一類是分級杠桿,即對產品進行優先、劣后的份額分級。此外,持有人以所持資管產品份額進行質押融資或者以債務資金購買資管產品的加杠桿行為也需要關注。       

            在負債杠桿方面,《指導意見》進行了分類統一,對公募和私募產品的負債比例(總資產/凈資產)分別設定140%和200%的上限,分級私募產品的負債比例上限為140%。為真實反映負債水平,強調計算單只產品的總資產時,按照穿透原則,合并計算所投資資管產品的總資產。為抑制層層加杠桿催生資產價格泡沫,要求資管產品的持有人不得以所持產品份額進行質押融資,個人不得使用銀行貸款等非自有資金投資資管產品,資產負債率過高的企業不得投資資管產品。       

            在分級產品方面,《指導意見》充分考慮了當前的行業監管標準,對可以進行分級設計的產品類型作了統一規定,即公募產品以及開放式運作的、或者投資于單一投資標的、或者標準化資產投資占比50%以上的私募產品均不得進行份額分級。對可分級的私募產品,《指導意見》規定,固定收益類產品的分級比例(優先級份額/劣后級份額)不得超過3∶1,權益類產品不得超過1∶1,商品及金融衍生品類產品、混合類產品不得超過2∶1。為防止分級產品成為杠桿收購、利益輸送的工具,要求發行分級產品的金融機構對該產品進行自主管理,不得轉委托給劣后級投資者,分級產品不得對優先級份額投資者提供保本保收益安排。       

            十一、如何消除多層嵌套和通道業務?       

            資管產品借通道多層嵌套,不僅增加了產品的復雜性,導致底層資產和風險難以穿透,也拉長了資金鏈條,增加資金體內循環和融資成本。為此,《指導意見》首先從根本上抑制多層嵌套和通道業務的動機,要求金融監督管理部門對各類金融機構開展資管業務平等準入、給予公平待遇,不得根據金融機構類型設置市場準入障礙,既不能限制本行業機構的產品投資其他部門監管的金融市場,也不能限制其他行業機構的產品投資本部門監管的金融市場。其次,從嚴規范產品嵌套和通道業務,明確資管產品可以投資一層資管產品,所投資的資管產品不得再投資其他資管產品(投資公募證券投資基金除外),并要求金融機構不得為其他金融機構的資管產品提供規避投資范圍、杠桿約束等監管要求的通道服務。       

            《指導意見》充分考慮了金融機構因自身投資能力不足而產生的委托其他機構投資的合理需求,明確金融機構可以將資管產品投資于其他機構發行的資管產品,從而將本機構的資管產品資金委托給其他機構進行投資,但委托機構不得因委托其他機構投資而免除自身應當承擔的責任,受托機構應當為具有專業投資能力和資質的受金融監督管理部門監管的金融機構,并切實履行主動管理職責,不得進行轉委托,不得再投資其他資管產品(投資公募證券投資基金除外)。       

            十二、在加強對資管業務的監管方面有哪些舉措?       

            加強監管協調,強化宏觀審慎管理,按照“實質重于形式”原則,實施功能監管和行為監管,是規范資管業務的必要舉措。一是人民銀行加強宏觀審慎管理,建立資管業務的宏觀審慎政策框架,從宏觀、逆周期、跨市場的角度加強監測、評估和調節。二是金融監督管理部門在資管業務的市場準入和日常監管中,強化根據產品類型進行功能監管,加強對金融機構的行為監管,加大對金融消費者的保護力度。三是按照資管產品的業務實質屬性,進行監管穿透,向上穿透識別產品的最終投資者是否為合格投資者,向下穿透識別產品的底層資產是否符合投資要求,建立覆蓋全部資管產品的綜合統計制度。四是加強監管協調,金融監督管理部門在《指導意見》框架內,研究制定配套細則,配套細則之間要相互銜接,避免產生新的監管套利和不公平競爭。同時,要持續評估資管業務監管標準的有效性,適應經濟金融改革發展變化適時調整。 

            十三、非金融機構開展資管業務需要符合哪些規定?       

            當前,除金融機構外,互聯網企業、各類投資顧問公司等非金融機構開展資管業務也十分活躍,由于缺乏市場準入和持續監管,已經暴露出一些風險和問題。為此,《指導意見》明確提出,資管業務作為金融業務,必須納入金融監管,具體要求包括:一是非金融機構不得發行、銷售資管產品,國家另有規定的除外。這里的“國家另有規定的除外”主要指私募基金的發行和銷售,國家法律法規另有規定的,從其規定,沒有規定的,適用本《指導意見》的要求。二是依照國家規定,非金融機構發行、銷售資管產品的,應當嚴格遵守相關規定以及《指導意見》關于投資者適當性管理的要求,向投資者銷售與其風險識別能力和風險承擔能力相適應的資管產品。三是非金融機構和個人未經金融管理部門許可,不得代銷資管產品。針對非金融機構違法違規開展資管業務的情況,尤其是利用互聯網平臺分拆銷售具有投資門檻的投資標的、通過增信措施掩蓋產品風險、設立產品二級交易市場等行為,根據《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》進行規范清理。非金融機構違法違規開展資管業務并承諾或進行剛性兌付的,加重處罰。       

            十四、《指導意見》的過渡期如何設置?“新老劃斷”具體如何實施?       

            為確?!吨笇б庖姟酚行驅嵤?,設置過渡期,按照“新老劃斷”原則,允許存量產品自然存續至所投資資產到期,即實行“資產到期”。過渡期內,金融機構不得新增不符合本意見規定的資管產品的凈認購規模,即發行新產品應符合《指導意見》的規定,為確保存量資管產品流動性和市場穩定、且在存量產品規模內的除外。過渡期為《指導意見》發布實施后至2019年6月30日。過渡期結束后,金融機構的資管產品按照《指導意見》進行全面規范(因子公司尚未成立而達不到第三方獨立托管要求的情形除外),金融機構不得再發行或續期違反本意見規定的資管產品。上述規定充分考慮了存量資管產品的存續期、市場規模,同時兼顧增量資管產品的合理發行,使資管業務按照《指導意見》平穩過渡,有序規范。       

            總而言之,打破剛性兌付,化解金融風險,資管業務逐步回歸本源。截止到2019年6月30日,資管行業將真正做到“賣者盡責、買者自負”。       


 來源:中國經營報 莊會 

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